河北省人大财经委关于国有资产监督管理情况的调研报告

2017-06-05财经工委

    完善各类国有资产管理体制,加强人大国有资产监督职能,是党的十八大和十八届三中全会提出的重要任务。为完成好省委全面深化改革领导小组提出的健全国有资产监督机制的改革任务,切实履行法律赋予的各级人大常委会听取审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产管理情况专项工作报告的监督职权,省人大常委会财经工委从去年开始,就有计划地开展了对我省国有资产管理工作情况的前期调研,先后深入到省国资委、财政厅、国土资源厅召开座谈会,了解掌握我省国有资产管理的基本情况。之后,又对省国资委、财政厅、国土资源厅、交通厅、司法厅、教育厅、卫计委、林业厅、水利厅、农业厅、河北省省级文化企业国有资产监督管理领导小组办公室(简称省文资办,设在省委宣传部)、金融办等12个部门的国有资产管理情况进行了书面调查。今年4月13日,省人大财经委按照年度工作安排专门召开会议,听取了省国资委、财政厅、交通厅、司法厅(监狱局)、教育厅、卫计委、文资办、机关事务管理局等8个部门的情况汇报,并进行了认真讨论。现将调查情况汇总报告如下。

  一、我省国有资产的总量及构成

  按照经济性质分类,国有资产分经营性国有资产、行政事业性国有资产(非经营性国有资产)和资源性国有资产三类资产。

  (一)经营性国有资产情况

  目前,我省的经营性国有资产监管情况比较复杂,主要由国资委监管、政府授权的其它部门监管、历史形成的监管关系三种情况组成,管理职权分散在政府近二十个职能部门。经营性国有资产有关信息主要由省国资委、文资办和财政厅三个部门进行归口统计。

  1、省国资委在统经营性国有资产情况。据省国资委全省国有企业资产统计报告(财务快报,下同),截止到2016年12月底,全省国有企业共1845家,职工55.4万人。其中:省国资委监管一级企业18户(原26户),含企业489家;厅、局属国有企业68家(纳入省国资委统计范围);市、县属国有企业1288家。

  省国资委在统全省国有企业资产总额22659.8亿元,同比上升13.8%。净资产5762.2亿元,同比上升10.6%。全省平均资产负债率74.6%,同比上升0.8个百分点。省国资委监管企业资产总额10030.2亿元,同比上升5.3%;净资产2920.2亿元,同比上升6.3%;平均资产负债率70.9%,同比下降0.3个百分点。

  2、省文资办在统经营性国有资产情况。文资办监管经营性国有企业共6家(市县未统计),分别是河北报业传媒集团有限公司、河北出版传媒集团有限公司、河北广电信息网络集团股份有限公司、河北影视集团有限公司、河北演艺集团有限公司、河北长城传媒集团有限公司。截止到2016年12月底,省文资办在统经营性国有资产总额228.4亿元,同比上升1.83%;所有者权益110.57亿元,同比上升3.23%;资产平均负责率51.63%,下降0.66%。

  3、财政厅在统地方金融类企业国有资产和省直行政事业单位所属企业情况。2015年,我省纳入财政部门国有资产产权登记统计范围的金融类企业共29家,包括11家城市商业银行、4家集团内部财务公司、1家证券公司、1家保险公司、1家金融租赁公司、1家期货公司、9家信用担保公司、1家股权交易所。截止到2015年12月底,金融类国有资本共计219.49亿元(其中国家资本39.86亿元,国有法人资本179.63亿元),占实收资本总额的54.6%。截至2015年末,29家金融企业资产总额达10902.21亿元。

  截至2015年底,省直行政事业单位所属企业共有275家,涉及38个省直部门,其中有69家企业已纳入国资委统计资产,其余206家企业资产总额共计557亿元,净资产149亿元,资产负债率73.25%。

  (二)行政事业性国有资产情况

  截至2016年12月31日,我省行政事业单位国有资产账面总额为10599.66亿元,负债合计为4965.21亿元,净资产合计为5634.45亿元。其中,行政单位资产1844.11亿元,负债473.31亿元,净资产1370.8亿元;事业单位资产8754.86亿元,负债4491.26亿元,净资产4263.6亿元;民间非盈利组织资产0.69亿元,负债0.64亿元,净资产0.05亿元。

  省本级行政事业单位资产总额账面总额为3526.3亿元,其中行政单位资产233亿元,负债24.93亿元,净资产208.04亿元;事业单位资产3293.3亿元,负债2036.01亿元,净资产1257.29亿元。

  (三)资源性国有资产情况

  资源性国有资产的监管目前尚处于研究起步阶段,资源性国有资产的范围如何界定,目前仍无统一的标准。从我们调查掌握的情况看,有确定数据的资源性国有资产主要有土地资源、矿产地质资源、海洋资源,并以实物统计为主。

  1、土地资源。截至2015年底,我省国有土地面积共2216859.22公顷,其中,耕地148837.74公顷,园地9890.01公顷,林地633075.99公顷,草地187964.02公顷,城镇村及工矿用地481916.49公顷,交通运输用地166790.32公顷,水域及水利设施用地547715.22公顷,其它土地40669.43公顷。

  2、矿产地质资源。截至2015年底,河北省已发现各类矿产(按亚矿种统计)156种,其中,已查明资源储量的129种。在已查明资源储量的固体矿产中,列入《河北省矿产资源储量表》的88种,形成矿产地1452处(含共、伴生产地311处)。保有资源储量居全国首位的有11种,排名前5位的矿产有39种,占前十位的有57种。主要优势矿产:煤矿保有储量227.89亿吨,占全国保有储量的1.45%,居全国第12位;铁矿保有储量93.06亿吨,占全国保有储量的10.94%,居全国第3位;金矿保有储量239.55吨,占全国保有储量的2.07%,居全国第17位;钼矿保有储量81.95万吨,占全国保有储量的2.81%,居全国第10位;水泥用灰岩保有储量61.05亿吨,占全国保有储量的4.76%,居全国第9位。

  3、海洋资源。我省大陆海岸线全长487千米,管辖海域7200多平方公里。现有3个沿海市和15个沿海县(市、区、经济开发区)。海洋资源类型多样,海岸线开发程度较高。至2015年底,省本级共审批项目用海面积约170平方公里。

  此外,资源性国有资产还包括农业、林业、水利等方面的国有资产。

  二、加强国有资产管理的主要措施

  (一)经营性国有资产监管方面

  近年来,以省国资委、财政厅为主的省国有资产监管机构和部门,认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于国有资产监管的各项规定和政策要求,严格执行《企业国有资产法》、《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规,不断完善国有资产监管体制,深化国有企业改革,国有资产监管工作取得了较大进展。

  1、国有资产基础管理制度体系进一步完善。按照全面深化改革的要求,不断加强基础制度建设,积极推进经营性国有资产集中统一监管,制定出台了《河北省省级经营性国有资产集中统一监督实施意见》、《河北省企业国有资产评估管理工作规范》、《河北省国资委国有创业投资企业持有和转让股权管理暂行办法》等制度规定,国有资产基础管理工作取得积极进展。

  2、国有资产监管机构职能进一步转变。积极推进国有资产管理体制改革,以管资本为主加强国有资产监管。重点管好国有资本布局,加强战略规划对国有资本布局调整引领作用,研究制发了《省国资委监管企业“十三五”发展规划纲要(指引)》、《省国资委监管企业京津冀协同发展规划》等文件。制定出台了出资人监管权责清单,严格规范董事会运作,出资人职责与企业之间的权责进一步明晰。积极推进国有资本授权经营体制改革、分类改革和企业整合重组,国有资产管理与经营体制进一步理顺,国有企业活力进一步提升。

  3、国有资产管理力度进一步强化。切实履行国有资产出资人职责,重新修订了《省国资委监管企业负责人经营业绩考核暂行办法》,把考核重点从重规模、速度向重质量、效益转变,促进了国有资产的保值增值。2016年,全省国有企业、省属国有企业和省国资委监管企业所有者权益总额分别增长了10.6%、7.6%和6.3%。强化了外派监事会监督和审计监督,开展了对企业领导的任中审计、离任审计和物流业务专项审计,认真抓好对关系国有资产出资人权益的重大事项办理、处理工作,切实防止国有资产流失。

  4、国有企业改革试点全面推进。省政府全面贯彻落实“国务院关于改革和完善国有资产管理体制改革的若干意见”,制定出台了《中共河北省委、河北省人民政府关于深化地方国有企业改革的实施意见》、《河北省人民政府关于改革和完善全省国有资产管理体制的实施意见》等16个配套文件,明晰了国有资产和国有企业改革的总体目标、主要任务、时间表和路线图。努力在改革任务的细化、深化上下功夫,认真开展了落实董事会职权试点、混合所有制企业员工持股试点、国有资本投资运营公司试点、股权激励试点、企业薪酬分配差异化改革试点、出资人委派总会计师试点、国有企业信息公开工作试点、引入职业经理人试点和剥离企业办社会职能试点等十项改革工作,较好地激发了国有企业发展的内在活力和动能。

  此外,省交通厅、省文资办、省司法厅等国有资产授权管理部门也都根据自己的行业特点加强了相应的国有资产管理工作。

  (二)行政事业单位国有资产监管方面

  近年来,我省行政事业单位国有资产管理方面取得了较好的成绩。

  1、管理体制机制初步理顺。构建了“财政部门—主管部门—行政事业单位”三个层次的监督管理体系,省财政厅主要负责国有资产管理制度、规则、标准、流程的制定,监督检查行政事业单位国有资产合理配置和有效使用,履行综合管理职责,并负责省直事业单位国有资产监督管理工作;主管部门负责本部门所属单位的国有资产的监管管理,并接受同级财政部门的监督指导;各行政事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施日常具体管理工作。

  2、资产管理制度体系框架基本建立。根据财政部35号和36号令,财政厅全面加强了资产管理建章立制工作,制定了《河北省行政事业单位国有资产管理办法》、《河北省省直行政事业单位国有资产配置管理办法》、《河北省省级事业单位国有资产使用管理办法》等24项配套文件,对资产配置、使用、处置、收入管理、公务用车编制及配备使用管理等均做出了明确规定,初步搭建起了行政事业单位资产管理制度框架体系,为行政事业单位资产规范管理提供了制度保障。

  3、资产管理与预算管理相结合工作稳步推进。从2012年开始,资产管理与预算管理相结合工作在所有省直部门全面推广,稳步推进。财政厅将资产购置预算全面纳入省级部门预算编审流程,实现了与部门预算的统一部署、统一编制、统一审核。凡是涉及新增资产的购置事项,部门要按照新增资产品名逐项写明新购资产配置依据、用途、购置必要性、现有存量及拟报废(更新)情况。资产管理与预算管理相结合的深入开展,压缩了财政开支,有效地约束了部门单位购置资产的随意性。

  4、资产使用、处置、管理机制不断完善。全面规范了行政事业单位房屋、土地等重要国有资产出租、出借和对外投资管理,从票据和收支环节,全面建立了资产收入和使用管理机制。加强了房屋、土地、车辆和规定限额以上国有资产处置的审批,创新处置方式,开展网上竞拍。加大资产收入专项检查力度,每三年对所有省级部门检查一轮。针对临时机构撤销后资产疏于管理的现状,探索设立公物仓,负责临时机构运行所需资产的监督管理工作。

  5、资产管理基础工作进一步夯实。推广了行政事业单位资产管理信息系统,实现了在全省各级财政部门的系统联网应用,以及在省直各部门、各单位的数据离线申报。启动开展了省直事业单位、事业单位所属企业、省级国有文化企业国有资产产权登记工作。建立了省级资产清查基础数据、行政事业单位资产处置收入、出租出借等管理台账,夯实了国有资产管理基础。

  (三)资源性国有资产监管方面

  1、土地管理。认真落实国家《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《建设项目用地预审管理办法》及其配套法规政策,实行最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度,全面加强用途管制。严格控制用地标准,加强节地考核,建立了主要项目建设用地控制指标体系,严厉打击违法用地,全省土地管理秩序明显好转。

  2、矿产管理。依据国家《矿产资源法》和国务院颁发的《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等配套文件,坚持节约资源和保护环境基本国策,积极促进矿山企业转型升级,加快发展绿色矿业。2015年以来,对采矿权实行减量化管理,全省不再新设露天矿采矿权。2016年开始,省政府提出利用三年的时间,对全省1881个露天矿山进行污染深度整治,矿山环境治理力度进一步加大。

  3、海洋管理。依据《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海域使用管理法》及其相关配套法规,省政府出台了《河北省海洋环境保护管理规定》。2014年我省发布实施了《河北省海洋生态红线》,划定了17段自然岸线和44个海洋生态红线区。落实了海洋功能区划制度,加强围填海规模控制,确保符合产业政策的重大用海项目落地。加强了海洋保护和海洋环境监测,海洋灾害应急预警预报能力进一步提高。

  省农业厅、水利厅、林业厅等部门也都按照国家规定和本部门、本行业的特点,有针对性地开展了职责范围内的国有资产监督工作。

  三、存在的主要问题

  从本次调查情况看,我省的国有资产管理工作总体是好的,中央关于全面深化改革的精神在国有资产管理和国有企业改革工作方面正在落实,各项法律、法规和政策规定得到了较好的贯彻执行,国有资产规模进一步壮大。但从我们这次调研情况看,我省的国有资产管理也存在一些比较突出的问题。

  (一)经营性国有资产监管方面

  一是管理职能分散。我省经营性国有资产的监管机构除国资委外,经政府正式授权代行出资人职责的部门还有交通厅、监狱局、省文资办。此外,还有36个省直部门监管着二百余家企业单位;29家地方金融企业除省财政厅对部分财务数据进行统计外,谁代表政府履行出资人职责不明确。二是资产底数不清。国有资产多头管理,数据统计主要由国资委、财政厅、文资办三家为主进行,基础数据不全,既存在数据漏统问题,也存在数据交叉重叠现象,准确情况难以掌握。三是国有资本布局调整效果不明显。国有经济战略规划引领滞后,现有国有资本结构和国有资本布局调整工作,与新发展理念、新发展道路存在较大反差。国有企业仍主要集中在传统产业领域,战略新兴产业发展缓慢。非国资委监管领域的国有资本重组整合与调整基本上没有进展。四是国有资产负债率高,收益低。2016年省国资委在统全省经营性国有资产平均负债率为74.6%(全国地方国有企业资产平均负债率为63.28%),同期财务费用为293.94亿元,是同期营业利润的5.4倍、利润总额的2.36倍、净利润的3.94倍,过高的资产负债和财务费用,与企业的营利水平形成很大反差;2016年省级国有资产经营预算安排上缴收入4.57亿元,与省属国有企业的资产规模、地位也不相适应。五是国有企业改革遗留问题较多。全省国有企业办社会职能机构仍有910个(不包括在冀央企),涉及“三供一业”机构525个,医疗机构85个,教育机构42个,离退休机构146个,消防、市政社区管理等机构90个。这些遗留问题的存在,在很大程度上制约了企业的改革与发展。

  (二)行政事业性国有资产监管方面

  一是行政事业性国有资产综合管理不到位。在行政机构改革、事业单位改革、办公用房清查后,部分单位的闲置资产不能做到统筹安排使用,资产盘活工作不及时,不到位,存在有的单位办公用房资产长期闲置,有的单位又不得不长期租用办公用房现象。2016年,省级部门预算安排办公用房租赁费达到2000万元。二是部分省直行政单位存在重配置、轻管理的现象。由于管理制度不落实,有的单位房屋资产长期低价出租或无偿外借,有的单位办公设施损毁和丢失现象比较严重,有单位资产处置、收益不按时入帐等。据2015年省直机关单位资产清查数据显示,省直机关固定资产总量账面数57.34亿元(包括国家安全厅资产),清查数50.00亿元(未包括国家安全厅资产),固定资产损失1.73亿元,涉及46个单位,存在国有资产流失的问题。三是事业性国有资产配置不均衡,投入不足与资产利用不充分的现象同时存在。在基础教育、医疗、文化、体育等领域的资产配置,城乡之间、区域之间、单位之间配置不平衡的问题十分突出,大中城市、大中城市中心地带吸纳了过多的优质教育、医疗资源,造成大医院人满为患,学生千方百计择校等社会问题。县、乡地区,以及城市新建成区,投入明显不足,这种状况与政府公共服务均等化目标形成较大差距。一些地方还存在弃旧建新,长期不用,或改作它用的现象。四是统计数据仍有待规范。现有行政事业单位的国有资产数额反映的是各单位取得资产时的帐面价格,以划拔取得的土地资产和单位购置的固定资产折旧等要素在帐面上还不能得到准确反映。

  (三)资源性国有资产监管方面

  资源性国有资产管理起步晚,基础制度不健全,对什么是资源、什么是资产的界定,资源性国有资产包括哪些内容等事项,在认识上还存在分歧。现有资源性国有资产多以实物资产进行计量,缺乏健全的评估办法和评价标准,还不能做到以价值资产形态进行统计和核算。资源性国有资产的管理,仍以管理和保护资源为目的相关法律、法规为依据实施监管。

  四、意见和建议

  针对我省国有资产管理方面存在的问题,为更好地加强国有资产监管工作,提出以下意见和建议:

  (一)加强领导,提高认识,把国有资产监督管理改革工作摆上重要工作日程。要充分认识搞好国有资产管理对于巩固和发展中国特色社会主义的重要性,高度重视党的十八大和十八届三中全会提出的完善各类国有资产管理体制,加强人大国有资产监督职能工作。加强国有资产监管工作不仅是全面深化改革的一项重要任务,也是人大和政府今后面临的一项长期性的工作任务。人大和政府及各相关部门要把国有资产管理和国有企业改革工作做为当前和今后的一项大事来抓,摆上日程,抓出成效,按时保质完成加强国有资产监管和国有企业改革方面的工作任务。

  (二)明确机构与职责,加快国有资产基础管理制度建设。要尽快解决国有资产多头管理、底数不清、制度不够健全的问题,整合国有资产管理职能,根据各类国有资产的特点,明确专门机构代表省政府对国有资产行使监管职责,实行分类监管。要抓好国有资产管理基础工作,制定统一规范的国有资产产权登记、资产统计、产权界定、产权纠纷调处、产权交易与划转、资产评估与分析等方面的基本制度,为实现国有资产的规范化管理,提供科学、合理的依据和基础保障。

  (三)加快推进经营性国有资产监管机构职能转变,认真履行国有资产出资人职责。要加快落实国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见,坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开,坚持以管资本为主加强经营性国有资产监管。要加强国有资本战略规划引领,加快国有资本布局调整和国有资产的整合重组,深化董事会职权试点、国有资本投资运营公司试点等项工作,不断提高国有资本的活力。要依法履行出资人职责,建立和完善管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制,加大对关系国有资产出资人权益重大事项的监控力度,确保国有资产保值增值,切实防止国有资产流失。

  (四)加强行政事业性国有资产全面管理,实现资产的综合利用和合理配置。严格执行行政事业单位国有资产管理的各项规定,全面抓好国有资产的登记、使用、评估、处置等项工作,严格管理,合理调配和使用国有资产,保障国有资产安全。要针对行政事业性国有资产的特点,进一步完善国有资产管理与预算管理相结合的工作制度,合理均衡配置行政事业性国有资产,促进政府基本公共服务的均等化。

  (五)研究探索加强资源性国有资产监管的方式和办法。要加强对资源性国有资产管理的研究与创新工作,科学界定资源性国有资产的范围,资源与资产的界限等,尽快建立起资源性国有资产管理的基本制度,实现资源性国有资产从实物资产管理向价值资产管理转变。要继续抓好党政主要领导干部自然资源、资产离任审计试点工作,探索加强对资源性国有资产的保护方式、方法和路径,落实领导责任,切实保护和利用好资源性国有资产。

  (六)加强国有资产管理法制建设,强化人大对国有资产管理工作的监督。开展国有资产监管立法研讨工作,研究制定加强国有资产监管的地方性法规,用法制的办法规范政府国有资产管理工作,管好用好国有资产,使国有资产在我省经济和社会事业发展方面发挥应有的作用。加强人大对国有资产管理的监督工作,加强对健全国有资产监督机制改革工作的领导,加快工作进程,尽快研究制定省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况的办法,按时完成改革任务。(郭文秀执笔)

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